2. International klimapolitik

Historisk set er klima og miljø ikke blevet betragtet som væsentlige emner for nationale staters grundlæggende interesser i den internationale politik. Men siden 1980’erne er behovet for at minimere de menneskelige og samfundsmæssige konsekvenser af miljø- og klimaudfordringer vokset. Det er sket i takt med en stor global befolkningstilvækst og en større forståelse af, at de globale miljøudfordringer i stigende grad påvirker den globale økonomiske udvikling, internationale konflikter og politisk stabilitet. Klimaforandringerne er et eksempel på en global miljøudfordring, som vil komme til at påvirke alle lande.

Åbning af klimamøde i Bonn, april 2013.
Kilde: adoptanegotiator, Flickr (creative common)

Global opvarmning vil medføre en stigning i ekstreme vejrfænomener, som vil påvirke den økonomiske udvikling og politiske stabilitet – eksempelvis ved store ændringer i den globale fødevareproduktion og drikkevandsforsyning.

Det er derfor nødvendigt, at der opnås et bredt internationalt samarbejde for at kunne stabilisere mængden af drivhusgasser i atmosfæren og på den måde begrænse den globale opvarmning.

Dette kapitel vil introducere den internationale klimapolitik i relation til Nord- og Syddelingen. Kapitlet er opbygget på følgende måde:

• Først bliver strukturen af den internationale klimapolitik beskrevet.
• Efterfølgende bliver der set på hvilke aktører, som gør sig gældende i forhandlingerne. I den forbindelse gennemgås også, hvordan politiske og økonomiske interesser påvirker forhandlingsprocessen.
• Dernæst præsenteres en gennemgang af, hvordan de internationale forhandlinger er forløbet i de sidste 20-30 år, og hvilke politiske aftaler der er lagt op til fremover.
• Endeligt sættes fokus på Nord/Syd-delingen som en barriere for internationalt samarbejde: Hvordan de politiske spændinger mellem industrialiserede lande i Nord og udviklingslandene i Syd har været kendetegnende for den internationale klimapolitik.
   

2.1 Strukturen i den internationale klimapolitik

Klimaudfordringen er kendetegnet ved en stor ulighed, som beskrevet i forrige kapitel, hvilket har skabt politiske spændinger i de internationale forhandlinger – hvilket vil blive gennemgået senere. Men samtidig er klimaforhandlingerne også stødt på andre barrierer, som har gjort det endnu sværere at nå til enighed om en effektiv reduktion af den globale drivhusgasudledning:

• Kompleksiteten: Der er mange forskellige kilder til udledning af drivhusgasser, som komplicerer en effektiv indsats. Klimaudfordringen griber ind i de fleste sektorer, men det er nemmere fra politisk side at regulere én sektor eller én industri (som eksempelvis energisektoren eller kulindustrien) end samtlige sektorer og industrier.
• Sammenhængen mellem energi og økonomi: Energiforbrug og energiproduktion er grundlæggende kilder til drivhusgasudledning og samtidig en vital del af ethvert lands økonomi og enhver borgers hverdag. Meget af den økonomiske vækst har i de sidste hundrede år været baseret på forbrænding af fossile brændsler. Når man skal reducere sin drivhusgasudledning stiller man samtidig store krav til ændringer i forbrug og produktion af energi. Det påvirker store magtfulde økonomiske og politiske interesser – også på tværs af landegrænser. Eksempelvis har store nationale og multinationale virksomheder mange ressourcer til at påvirke den nationale og internationale politiske proces og dermed gøre det sværere at gennemføre politiske tiltag. Dette kaldes også lobbyisme.
• Videnskabelig usikkerhed: Der har været stor usikkerhed inden for den videnskabelige viden om omfanget af klimaforandringerne og samtidig har der været uenighed blandt klimaforskerne om, i hvor høj en grad klimaforandringerne er menneskeskabte. Det har besværliggjort en samlet effektiv politisk indsats. Den videnskabelige usikkerhed har også omhandlet viden om, hvorvidt det ene politiske tiltag er mere effektfuldt til at reducere drivhusgasudledninger end det andet. Den er dog blevet mindsket betydeligt med den stigende forskningsinteresse på området og med oprettelsen af FN’s klimapanel. 97 % af verdens klimaforskere mener nu, at mennesket er med til at skabe klimaforandingerne.
   

Vi ved, at mennesker ikke er nogen engle, og at de foretrækker at tage sig af dem selv og deres nærmeste.

Men vi ved også, at samarbejde kan opstå, og at vores civilisation bygger på det

– Robert Axelrod (1984): The Evolution of Coorporation

Klimapolitikkens udgangspunkt kan beskrives som ‘fælledens tragedie’ (the Tradegy of the Commons). Garret Hardin, en amerikansk professor i humanøkologi, beskrev overforbruget og forureningen af jordens fælles frie goder (herunder vand, luft, natur) som fælledens tragedie. Han mente, at uden en tilstrækkelig viden og strukturer til at begrænse overforbruget, vil folk (eller stater) forsøge at tilfredsstille egne interesser og udnytte jordens fælles ressourcer, indtil de er forsvundet eller ødelagt.

Figuren på herunder viser et overblik over de internationale klimaforhandlinger. Få den i fuld skærm, læs og dan jer et overblik:

2.2. Aktørerne og deres interesser

Den store ulighed i international klimapolitik er, som beskrevet i forrige kapitel, karakteriseret ved en ulige fordeling:

• af drivhusgasudledningerne.
• af ressourcer og kapaciteter til at reducere sine udledninger og tilpasse sig klimaforandringerne (økonomiske midler, juridisk og administrativ erfaring, teknologisk know-how osv.).
• mht. lokation: Klimaforandringerne påvirker lande på vidt forskellige måder afhængigt af deres geografiske placering.

Disse tre uligheder betyder, at de lande, der forårsager problemet, ikke er dem, som bliver hårdest ramt, og at klimaforandringerne påvirker forskellige regioner og lande på vidt forskellige måder og i vidt forskelligt omfang – uafhængigt af det enkelte lands udledninger. At reducere den globale drivhusgasudledning er derfor genstand for voldsomme politiske udfordringer mellem landenes interesser for at fordele både de umiddelbare omkostninger og de langsigtede goder. Det har haft stor indflydelse på det internationale samarbejde, dannelsen af koalitioner og staternes klimapolitiske indsats.

Energipolitik og klimainteresser:

Verdens energiforbrug fra mange forskellige fossile kilder (olie, kul, gas, osv.) er med til at forårsage klimaforandringerne, og samtidig er energiforsyning, energisikkerhed osv. helt afgørende for et lands økonomiske muligheder. Omkostningerne ved at reducere den globale drivhusgasudledning er derfor blevet relateret til landenes energiproduktion og energiforbrug og deres historiske brug af fossile brændsler i relation til økonomisk vækst.

Man har i lang tid forsøgt at beskrive, hvad der kan forklare en stats interesser i international klimapolitik. En teori mener, at netop landenes energiforbrug og energiproduktion kan være en forklarende faktor, da de spiller en central rolle i forhold til landets økonomi.

Man har grundlæggende defineret tre former for grupper af stater ud fra deres energipolitik:

1. Stater med begrænsede nationale fossile brændselsressourcer, som derfor er mere eller mindre afhængige af at importere energi. De har lært at bevare deres høje levestandard samtidig med, at de reducerer deres forbrug af fossile brændsler: De kan have en interesse i at begrænse det globale energiforbrug og bakke en global klimaaftale op, bl.a. for at have bedre muligheder for at eksportere deres teknologiske know-how til udlandet. Det er lande som f.eks. Japan og EU-landene Danmark, Finland, Frankrig, Italien, Holland og Sverige. 
2. Stater med store billige energireserver som er mere eller mindre uafhængige af energiimport og som har et forholdsvist ineffektivt energiforbrug. De har ikke nogen interesse i at bruge mange økonomiske ressourcer på at begrænse deres energiforbrug, da det ses som en unødig begrænsning af den økonomiske vækst. Det er lande som Brasilien, Kina, Indien, Mexico, Rusland og USA.
3. Stater som er økonomisk dybt afhængige af eksport af fossil brændsel til udlandet. De har en klar interesse i at opretholde deres indkomst fra eksporten, og er derfor ikke interesserede i en global aftale som begrænser energiforbruget i eget og andre lande. Det er lande som de arabiske oliestater, Australien, Norge, England.

Hvis man kigger på nyere data for energiforbruget og energiproduktionen fra fossile brændsler i Kina og Indien, kan man se, at deres eksport og import af fossil energi er begyndt at ændre sig. Hovedsageligt i forhold til olieforbrug og olieproduktion.

På nedenstående figur viser den sorte linje landenes energiforbrug fra olie, mens det grå område udgør landenes energiproduktion af olie. Forskellen mellem den sorte linje og det grå område er derefter aftegnet som et grønt område i tilfælde af neteksport af olie eller som et rødt område i tilfælde af netimport af olie.

2.3 Tidslinjen

Her gives en historisk gennemgang af de internationale klimaforhandlinger siden 1987 og et blik frem mod kommende internationale aftaler i 2015. Det der er lagt vægt på er udviklingen i den stigende internationale opmærksomhed på klimaforandringerne, som ses ved en stigning i antallet af videnskabelige rapporter om klimaet og topmøder under FN. De videnskabelige rapporter har givet mulighed for, at man har en mere sikker videnskabelig viden at forhandle ud fra, mens de internationale topmøder har dannet ramme om de politiske konflikter og fremskridt, der har kendetegnet den internationale klimapolitik.

2.4 Nord/Syd-delingen

Da samarbejde spiller så afgørende en rolle i muligheden for at få skabt en succesfuld international klimaaftale, er det nødvendigt at analysere forhindringerne for samarbejde. Men der er lang vej igen, når Kina og USA som verdens to største drivhusgasudledere ikke er med i den eneste bindende internationale klimaaftale, Kyoto-Protokollen.

Nord/Syd-delingen har været en af årsagerne til de politiske udfordringer, som kendetegner international klimapolitik. For at forstå betydningen af delingen mellem forhandlingsparterne, vil der sættes fokus på nogle af de forskelle, der er mellem Nord- og Sydlandenes argumentation og opfattelse på en række områder.

Deres forståelse af begrebet retfærdighed i forhold til klimaudfordringen er vidt forskellig. Det medfører nogle forhandlingsbarrierer, fordi det er afgørende at blive enige om, hvordan man skal fordele ansvaret for reduktionen af drivhusgasudledninger.

Her spiller opgørelsen af hvem, der udleder hvad, og hvornår, en afgørende rolle. Fordelingen af landenes udledninger for 2011 kan ses på dette billede:

Billedet giver et umiddelbart indtryk af, hvordan udledningerne fordeler sig mellem lande og regioner. Det tager dog ikke hensyn til en række forhold: Eksempelvis tages der ikke forbehold for, hvor mange mennesker, der lever i de forskellige lande.

Hvis man klikker ind på det interaktive kort Carbonmap, som også var i forrige kapitel, giver det et mere komplekst billede. Her er der forskellige måder at opgøre udledningen af drivhusgasser. Det nuancerer forståelsen af ansvarsfordelingen for klimaudfordringen (responsibility). Der medtages fossile brændselsreserver (reserves) og udvinding af fossile brændsler (extraction) i forsøget på at fordele ansvaret, men i det følgende vil der blive taget udgangspunkt i de tre midterste:

• Udledning (emission): Den traditionelle metode tager udgangspunkt i årlige udledninger inden for hvert af staternes territorier. Det er den samme som er gengivet ovenfor.
• Forbrug (consumption): Her fastsættes et lands udledninger efter indbyggernes forbrug. Man fratrækker eksport og medregner import. Det vil sige, at de drivhusgasser, som udledes under produktionen, bliver tildelt det land, hvor det forbruges: Eksempelvis bliver en computers produktionsudledning i Kina regnet med til Danmark, hvor forbrugeren køber og benytter den.
• Historisk (historical): Her beregnes et gennemsnit af landenes udledning af drivhusgasser fra 1850 og frem. Her medregnes ikke eksport og import.

Ansvaret for drivhusgasudledningerne kan dermed mere eller mindre visualiseres afhængig af landenes størrelser på de forskellige kort. Det er altså afgørende hvilke udledningsopgørelser, man baserer sin argumentation på.

Nord – de industrialiserede landes argumentation 

De industrialiserede lande har grundlæggende understreget, at det skal være et fælles ansvar at reducere de globale udledninger, og at det er nødvendigt, at alle deltager. Deres argumentation tager udgangspunkt i landenes årlige udledninger indenfor nationale grænser, hvilket også er den opgørelse, som gør sig gældende i Kyoto-Protokollen. Samtidig anerkender de industrialiserede lande dog relevansen af andre opgørelser, såsom historiske udledninger og indbyggernes forbrugsudledninger. Men det understreges, at udviklingslandene ikke skal kopiere de ikke-bæredygtige udledningsmønstre, som har været kendetegnende for de industrialiserede lande og deres økonomiske udvikling.

Ovenstående citat af den tidligere amerikanske præsident Georg W. Bush er et godt eksempel på de industrialiserede landes argumentation: Aftalen forpligter ikke alle lande og har ikke bindende reduktionsmål for udviklingslandene. Det giver en ulige konkurrencefordel for udviklingslandene og de lande, som står udenfor: Mens de industrialiserede lande begrænser deres økonomiske udvikling for at reducere deres udledninger, kan udviklingslandene fortsætte med at øge deres udledninger og derved bidrage til klimaforandringerne ved en ikke-bæredygtig økonomisk vækst.

Siden dengang har man dog kunne se en positiv fremgang i det amerikanske engagement og deltagelsen i international klimapolitik.

Syd – udviklingslandene og de nyindustrialiserede landes argumentation

På baggrund af klimagælden fastholder udviklingslandene, at det er helt nødvendigt, at de industrialiserede lande begrænser deres udledning af drivhusgasser, så der er plads til en økonomisk udvikling i de fattigste lande, hvor der er mest brug for det. Udviklingslandene hævder at deres deltagelse i reduktionen af de globale drivhusgasudledninger forudsætter, at de bliver kompenseret for det økonomisk og teknologisk. Her er opsummeret de to forskellige logikker som Nord- og Syddelingen kræser om:

Det er dog vigtigt at understrege, at konflikten mellem Nord og Syd ikke er så simpel, som gengivet her – de industrialiserede lande i Nord består af bl.a. the Umbrella Group, EU, Rusland, USA, Japan osv., som har vidt forskellige interesser. Det samme er gør sig gældende mellem udviklingslandene i Syd: G77, en gruppe af lande som burde have diametralt modsatte interesser og som inkluderer:

2.5 Retfærdighedsprincipper i klimaforhandlingerne

I forsøget på at overkomme de forskellige forhandlingsbarrierer har man arbejdet for at få en fælles forståelse af, hvad der er retfærdigt. Man har derfor udarbejdet forskellige principper, som skal guide de internationale forhandlinger.

Rio-topmødet i 1992 var et af de vigtigste og mest succesrige FN-topmøder, der har været afholdt.  Grunden var, som nævnt i tidslinjen, at man i ’Rio-Deklarationen’ formulerede centrale principper på klima- og miljøområdet, som har været omdrejningspunktet for de internationale politiske forhandlinger lige siden.

Princippet om ‘fælles men differentieret ansvar’

Princippet om ’fælles men differentieret ansvar’ (Common But Differentiated Responsibility) blev første gang formuleret i Rio-Deklarationen. Princippet siger, at alle skal tage ansvar for den miljømæssige byrde, da det er en fælles (common) udfordring, men at ansvaret skal differentieres på grund af den tredelte ulighed.

Den tredelte ulighed består af:

• forskellen mellem industrialiserede landes og udviklingslandes kapacitet til at reducere i drivhusgasudledninger
• sårbarhed ved klimaforandringerne
• evner til at tilpasse sig klimaforandringerne.

Ifølge princippet om fælles men differentieret ansvar burde de industrialiserede lande indtage en ledende rolle i at reducere drivhusgasudledningerne og effekterne heraf.

Effektiv handling og retfærdighed

Der har været meget tale om behovet for en global klimaaftale for at løse klimaudfordringen, men problemet er, at den lader vente på sig: Man begyndte klimaforhandlingerne i 1992 med UNFCCC, og Kyoto-protokollen, som trådte i kraft i 2005, er den eneste bindende internationale aftale, men den inkluderer ikke USA og Kina. Nu venter man med spænding på, om det kan lade sig gøre i 2015 på COP21 at få lavet en samlet bindende aftale i Paris, som vil træde i kraft i 2020.

Retfærdighed i fordelingen af omkostninger har været en stor barriere for, at de politiske forhandlinger har trukket ud. Samtidig er der behov for handling og en reel reduktion af de globale drivhusgasudledninger, hvis man skal undgå klimaforandringer, der i sidste ende radikalt vil ændre livsvilkår for store dele af jordens befolkning. Næste kapitel vil derfor fokusere på grøn vækst og alternative initiativer og løsninger.

Link til kapitel 3: Fremtidens bæredygtige udvikling